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多元化纠纷解决机制改革的目标、现实与未来

来源: 时间:2017-4-26 17:17:45 浏览量:1456

非常高兴与大家相聚蓉城,共同探讨“互联网+”时代的司法改革与“智慧法院”建设。我要感谢会议主办方的盛情邀请

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杨晓春(最高人民法院司法改革办公室副主任)杨晓春(最高人民法院司法改革办公室副主任)

  各位领导和同志们:

  非常高兴与大家相聚蓉城,共同探讨“互联网+”时代的司法改革与“智慧法院”建设。我要感谢会议主办方的盛情邀请,使我能够有机会向大家汇报一下多元化纠纷解决机制改革的背景、目标和推进情况,并结合在线纠纷解决平台和“智慧法院”建设,对这项改革的未来趋势做一些展望。

  一、多元化纠纷解决机制改革的背景

  完善多元化纠纷解决机制,是党的十八届四中全会确定的一项重要司法改革任务,也是最高人民法院一直高度重视的改革项目。2015年12月,中办、国办印发了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》,从制度层面对多元化纠纷解决机制改革作出顶层设计。最高人民法院于2015年4月在四川眉山召开推进会,部署50家示范法院工作。2016年6月28日,最高人民法院制定发布了《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》和《关于人民法院特邀调解的规定》,把平台建设、诉调对接、特邀调解、在线解纷等内容制度化、规范化。2016年12月,最高人民法院下发《关于在部分法院开展在线调解平台建设试点工作的通知》,在北京、河北、上海、浙江、安徽、四川6个高院和上海海事法院开展在线调解平台建设试点工作。2017年2月16日,最高人民法院在安徽马鞍山召开全国法院深入推进多元化纠纷解决机制改革暨示范法院经验交流会,总结交流示范法院改革经验,并举行了在线调解平台启动仪式。

  二、明确多元化纠纷解决机制改革的目标

  随着科技的发展,我们已经进入到运用信息化手段推进改革的新阶段。了解和把握这项改革的目标,对于在“智慧法院”建设中更好地贯彻改革目的,具有重要意义。

  一是完善国家治理体系和治理能力。包括多元化纠纷解决机制在内的社会治理,是国家治理体系的重要组成部分。纠纷解决不是法院一家的事情,而应当由全社会共同参与。建立多元化纠纷解决机制,积极整合社会各界解纷力量,既有利于为人民群众提供高效、便捷、低成本的纠纷解决方式,又有利于培养和促进社会自治,更好地维护社会公平正义。信息化手段作为“倍增器”,它的实际运用也应当以提升治理能力和矛盾化解效率为基本取向。

  二是破解法院案多人少矛盾。2016年,全国法院共受理案件2305万件,同比增长18%。而截至今年3月底,全国共遴选产生入额法官约12万名。案件在不断增加,能够独立行使审判权的法官却有所减少。提高办案效率、防止案件大量积压,不能再走“增编进人”的老路。必须一方面完善司法责任制、组建新型审判团队、实行案件繁简分流,优化司法资源配置,提高审判效率;另一方面通过诉讼外解纷机制,特别是远程视频、在线调解、人工智能辅助等信息化手段,将大量矛盾纠纷分流出去。

  三是满足人民群众多元诉求。司法是社会公平正义的最后一道防线,但司法不是、也不应当是唯一的防线。社会在发展,人民群众对提升司法效率、拓宽纠纷解决渠道的诉求也在变化。与诉讼相比,调解、仲裁、裁决等非诉解纷方式有成本低、效果好、适应性强等优势。我们只有不断提供更多更好的解纷渠道和解纷机制,引导当事人自愿选择非诉方式化解纠纷,才能不断满足人民群众多元诉求,在更高层次上促进公正和效率的平衡。在这方面,信息化手段有先天优势。

  三、形成多元化纠纷解决机制建设的新格局

  党的十八大以来,全国各级法院按照试点先行、总结经验、示范带动、全面推广的工作思路,扎实推进多元化纠纷解决机制改革,取得了一些进展。

  一是坚持党政主导,形成多元解纷新格局。各地法院积极争取党委政府大力支持,改变法院“独舞”局面。“眉山经验”、“枫桥经验”、“马鞍山实践”等坚持党政主导第一位、全域协同一盘棋,将该项改革纳入平安建设和综合治理考核,将软指标变为硬任务,形成“党委领导、政府主导、社会参与、多元并举、法治保障”的新格局。

  二是加强平台建设,推进纠纷一体化解决。截至2016年底,全国法院设立专门的诉调对接中心2338个,将大量的纠纷化解在立案阶段或者审前准备阶段。北京法院通过探索调解前置,导出纠纷6.9万件,占一审民商事新收案件总数的17%;厦门思明区法院和厦门鹭江公证处跨界合作,将诉前分流、司法送达等司法辅助业务外包,实现跨界合作。

  三是细化制度落实,提高各项对接程序质效。截止2016年底,全国各级法院共建立特邀调解组织近2万个,吸纳特邀调解员6万多人,接受法院委派调解和委托调解案件101万件,调解成功53.8万件,分流案件约占一审民商事案件总数的10%以上。全国各级法院配备专职调解员8480人,调解案件72.5万件,调解成功率在50%以上。2016年,全国法院共受理司法确认案件17.4万件,确认调解协议有效15.3万件,其中浙江、安徽、湖北、广东法院均超过1万件。

  四是加强诉调对接,整合力量共同推进改革。最高人民法院与司法部、保监会、证监会等部门,联合出台了涉及行业性专业性纠纷的诉调对接规定或意见。各地法院也纷纷与地方相关机构或组织进行对接。北京高院与首都综治办共同指导成立北京多元调解发展促进会,整合35家行业协会调解组织的力量,2016年接收法院委托调解案件3675件,调解成功案件涉及标的达7亿多元;四川成都法院与公安、保监、保险行业协会等部门沟通配合,构建“四点三段一条线”的道交联调联动处理工作机制,实现事故处理、调解、诉讼等“一站式”流程。

  五是推动地方立法,不断提升改革法治化水平。2015年4月,福建省厦门市出台全国第一个多元化纠纷解决机制地方性法规。2016年7月,山东出台全国第一部省级层面地方性法规。四川、黑龙江、安徽等省份也在积极推动地方性立法。

  四、开拓创新在线调解平台建设

  最高人民法院在推进示范法院改革试点的同时,高度重视信息化手段的应用。去年年底,最高人民法院确定了6+1在线调解平台试点法院。自去年10月到今年2月,全国已经上线开通在线调解平台法院419家,联合在线调解机构634家,引入在线调解员2390名,处理纠纷1697件,调解成功775件,实现线上线下的融合贯通和有效衔接。

  全国各地法院积极探索在线调解机制。如安徽合肥蜀山区法院“E调解”平台,四川成都法院、浙江杭州法院等开设在线调解,吉林电子法院平台开通“空中调解室”,河北开展“互联网+诉非衔接人民法庭工作机制”等。在今年2月召开的“马鞍山会议”上,有4家法院围绕在线纠纷解决机制建设作了典型经验交流。

  四川高院在成都法院“和合智解”e调解项目和眉山东坡法院“诉调对接网络调解项目”基础上,推出升级版“四川法院网上诉讼服务中心”,将诉非衔接工作与互联网深度融合,搭建网上诉调对接和网上调解平台,实现矛盾纠纷网上流转,诉调对接工作网上运行。四川法院确定了129个特邀调解组织、303名特邀调解员参与在线纠纷调解,并对在线调解员进行了专题培训。

  安徽高院研发法院信息管理系统诉前调解模块,将委派调解、司法确认等内容纳入案件管理系统和司法统计系统,将多元化解工作纳入审判质量综合考核体系。制定出台《安徽省法院在线调解工作规则(试行)》,与新浪司法云平台合作开通“e调解”服务平台。马鞍山法院开通矛盾纠纷在线排查化解系统,将多元改革工作导入全市综治管理平台,架起诉讼与非诉讼的“网上桥梁”,促进纠纷解决跨界融合。

  北京高院依托信息化手段实现全程规范管理,增加立案前委派调解案件信息录入模块,研发多元调解外网系统,通过内外网联通和数据实时交换,实现立案前委派调解案件的全流程记录。

  浙江杭州西湖法院通过“搭建平台、拓展功能、内整外联、线上线下、规范流程、完善制度、健全机制”等一系列组合拳,探索“互联网+调解”新机制和“互联网+审判”新模式,成立了“陈辽敏网上工作室”和电子商务法庭,探索电子督促程序的智能化流程,有效过滤纠纷,节约司法资源。建立在线矛盾纠纷多元化解平台,运用社会化资源、信息化工具、智能化手段化解纠纷,为前端纠纷解决方式提供规范和指导。

  五、“智慧法院”建设与在线纠纷解决平台的未来展望

  周强院长强调,没有信息化就没有人民法院工作现代化。当前要紧紧围绕人民法院信息化3.0版建设目标,积极推动人民法院信息化建设转型升级,加快建设“智慧法院”。目前,新浪在线纠纷平台已经与全国22家法院开展在线纠纷解决平台建设合作,进行了大量有益探索。我认为,在线纠纷解决作为多元化纠纷解决机制的重要组成部分,未来将呈现出五大发展趋势。

  一是在线纠纷解决平台的统一化。未来的全国统一在线纠纷解决平台将实现“四个统一”:统一的资源展现。在线纠纷解决平台可以整合各类案例资源、调解员资源、培训资源,并与法院信息展示系统对接,通过各级法院网站、院内显示屏和触控终端等进行统一电子化展现。统一的对接机制。在线纠纷解决平台设计统一的诉调对接数据接口,确保与法院系统进行无缝对接,实现立案、调解、诉讼各环节融合双向贯通,保障诉前调解、诉中调解、司法确认的顺利进行。统一的培训考核。在线纠纷解决平台协助法院以互联网方式聚合集成各类培训资源,根据数据分析结果设计培训课程,有针对性地提升调解员的业务能力。同时可以根据用户反馈评价和培训记录情况,对调解员进行绩效考核。统一的数据管理。真正对各类纠纷基础数据、解纷过程数据、用户反馈数据、解纷资源数据、平台自身的运行数据,用户访问行为数据等进行统一管理,做到数据真实有效、上下贯通、深入分析,为法院决策及民众选择做出有力支撑。

  二是更加亲民便捷的解纷服务。在线纠纷解决平台可以为当事人提供“足不出户”的网上调解服务,为当事人节省了来回奔波的时间成本和经济成本;在线纠纷解决平台支持当事人协商选择双方信任的调解员,通过简易方式或结构化数据进行纠纷描述,以在线方式交换证据、参与调解、申请司法确认,调解结束后可以对调解员和调解过程进行评价反馈。当事人通过在线纠纷解决平台可以获得司法机关认可的标准化解纷流程,并根据纠纷类型特点、案件管辖区域在大量解纷资源中选择合适的服务。

  三是更具普遍性的解纷规则。在线纠纷解决平台必须建立以程序公正为第一位的ODR程序规则。确保调解员或者裁决人的中立性和当事人充分陈述的程序,明确当事人的处分权对程序公正的补充;明确以电子送达为主,线下送达为辅的方式;明确电子证据的合法性和客观性。建立ODR调解员的中立地位保障机制。调解员的专长、教育经历、工作经历、ODR培训经历等信息均在线公开。由ODR系统随机选取或者由当事人合意选择调解员。建立调解员的评价体系和培训机制。由当事人随案对调解员进行评估打分,相关网站也要建立对调解员的考核机制。建立一套严格的选拔培训机制,确保调解员具备专业技术特长、网络技术背景、纠纷解决能力等,并取得培训资格证书等。

  四是在线纠纷解决类型的多样化。在线纠纷解决方式的一体化平台可以包括网上诉讼、网上执行甚至网上信访等在内,整合各类纠纷解决方式。它为各种纠纷类型、为各种行业需求提供接入端口,进行模块化的组合,进行个性化的定制。平台的功能不仅仅在于化解纠纷,还在于更多的数据积累分析,为矛盾排查、预防纠纷、控制纠纷等社会化治理提供技术支持。

  五是更具共享性的解纷资源。积极发挥民间资源的力量。积极调动人民调解组织、行政调解组织、行业专家、律师、心理学家、社区工作者,以及社会志愿者等社会力量的参与,为当事人提供更多可供选择的纠纷解决渠道。发挥企业和独立第三方的纠纷解决作用。例如,新浪建立了微博社区调解平台;淘宝网自主研发了一套大众评审团模式纠纷解决平台。其他调解机构也应当逐步开发各自的在线纠纷解决平台。借助人民法院信息化3.0版优势建设“智慧法院”。通过完善“司法公开平台”、加强诉讼服务中心和诉调对接中心建设、推进“12368”公益服务,建立“在线调解、在线立案、在线司法确认、在线庭审、电子督促、电子送达”等六位一体的在线纠纷解决平台。全面推进电子卷宗随案同步生成和深度应用,为法官办案提供智能化服务,减轻办案负担,促进类案同判和量刑规范化。

  各位同志,信息科技对人类文明进步已经产生并将继续发挥重大促进作用。多元化纠纷解决机制改革必须搭上“智慧法院”建设这趟快车。我们愿同大家一道,以信息化为司法改革提供科技支撑,以司法改革需求引领人民法院信息化发展,努力构建公正、便捷、灵活的纠纷解决机制,为“智慧法院”建设增添更加丰富的多元色彩。

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